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农村基层组织优化问题研究大杜若

时间：2022年09月15日

农村基层组织优化问题研究

【摘要】乡镇党委政府、村党支部、村委会、经济合作组织是我国农村基层组织的主体，构成了现有的农村民主治理结构，但同时也存在着民主选举受干扰、组织间关系不清晰、功能发挥不到位等问题。以农户行为动机为基础，从激励机制设计理论出发研究，发现出现问题的原因是现有机制存在着“激励不兼容”，如激励村民参与选举的因素和约束参选者公平竞选的因素失灵，激励村干部不当利用权力的因素增多而权力约束机制失灵，激励村干部配合乡镇党委政府工作的因素增多而维护农民利益的因素弱化，“村两委”职能重叠等。因此，农村基层组织优化应从重建村民会议、成立村务工作小组、建立农村公务员、发展农民合作社和加强党建工作强化核心领导地位五方面入手。

【关键词】农村基层组织；激励机制；农村基层民主；集体经济

目前，我国农村地区已经形成了乡镇党委政府、基层党组织、村民委员会和社会组织为框架的民主治理结构雏形，这一组织架构为保障基层民主，维护社会稳定发挥了关键作用。但随着社会的巨大变迁，这一组织架构在某些地方显现出与现实的冲突，贿选现象、组织瘫痪、群体性事件等时有发生，使改革显得十分必要。笔者试图从激励机制设计的理论视角出发，研究农村基层存在的问题，以期为改革建言献策。

一、我国农村基层组织现状

（一）我国的农村基层组织

我国农村基层组织分为党政组织、村民自治组织、经济合作组织和其他社会组织四类。党政组织是指设在村一级的党组织和政权组织。在农村地区，一般以行政村为单位设立村党支部（党总支、党委），支部书记和委员均由党员大会选举产生。据《2013 年中国共产党党内统计公报》统计，我国的584172 个建制村中，已有 99.97%的建制村建立了党组织。乡镇一级政府是农村最基层的政权组织，据《中国统计年鉴（2013）》统计，2012年我国农村共有 19881 个镇和13281 个乡。村民自治组织主要指村民委员会，由主任、副主任和委员组成，均由村民直选产生，其性质是群众性自治组织。根据需要村委会还设有人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会，以及妇代会、民兵连等群众组织。据《中国农业统计资料（2010）》统计，2010 年我国村委会的数量为59.47 万。经济合作组织是近几年才兴起的新型基层组织，包括农民专业合作社、生产协会、产销协会、合作联社等，其主体是农民专业合作社，据统计 2012 年我国农民专业合作社已有 68.9 万户。农民专业合作社的性质是互助性经济组织。此外，一些慈善、环保、公益等社会组织开始在农村兴起，但这些组织与本研究的关系不大，故本文不涉及。

（二）各类农村基层组织职能

1. 党政组织的职能。乡镇政府肩负着辖区内社会管理、公共服务、发展经济的职能。具体来说，包括以下几个方面：一是贯彻执行国家的各项方针政策；二是加强社会综合治理，维护社会稳定；三是营造良好的经济发展环境，包括投资环境、发展指导、信息服务等；四是提供基本公共服务，如义务教育、计划生育、卫生文化事业、社会保障等；五是指导和帮助各村级组织做好本职工作。

乡镇党组织的主要职能包括：结合本乡镇实际，认真贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议；讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。需由乡镇政权机关或集体经济组织决定的问题，由乡镇政权机关或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定；加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设，加强乡镇机关和乡镇企业党的建设；按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇单位的干部；领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。

村党组织是农村基层组织的领导核心。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，其职责包括：贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，做好党建、党务工作；讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，支持其他村级组织做好本职工作；领导支持村民的依法自治活动；负责村干部和村办企业管理人员的教育和监督工作；做好本村的精神文明建设、社会治安、计划生育等工作。

2. 村民自治组织的职能。村民委员会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，主要负责本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷和协助维持治安，并向政府反映村民的意见、要求。具体而言，可分为经济发展、公共服务、行政管理三方面。经济发展职能包括支持和组织村民发展乡村经济，管理村民集体所有的土地和其他财产，做好生产服务和协调工作。公共服务职能包括支持集体经济组织和其他社会组织依法独立进行活动，维护村民和村集体的合法权益，保护和改善生态环境，开展各种形式的文化教育、科学普及、精神文明建设活动。行政管理职能包括协助乡镇党委政府做好各项工作，执行国家的法律法规和政策，组织实施村民自治章程、村民会议决定（决议），做好计划生育工作等。

3. 经济合作组织职能。农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，依法登记，取得法人资格；以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。可见，农民专业合作社的职能在于服务农民、发展农业生产。

（三）农村基层组织运行中出现的问题

1. 民主选举过程受到干扰。民主选举是确保基层民主的关键环节，但却受到一些因素的干扰。（1）“贿选”现象普遍发生。村党支部、村委会拥有村庄的公共权力，掌握着国家惠农政策和发展机会的分配权，这为村干部身份和利益捆绑在一起创造了机会。于是，许多村民为竞选成为村干部便纷纷采取“贿选”。（2）派系、宗族势力干扰选举。行政村的村民要么由一两个人口多的大姓和几个人口少的小姓组成，要么由几个人口不均衡的自然村组成，受传统的宗族、派系思想的影响，他们往往形成利益集团，在选举中干扰选举过程。（3）基层政府对选举的干预。在村民选举时，往往会出现乡镇党委政府指定候选人、操纵选举的现象，甚至有媒体报出乡镇党委政府无视选举结果另行任命村干部的行为。民主选举被干扰的直接后果就是应该担当责任的人选不上，不应该担当责任的人被推上台，严重挫败了村民参与民主选举的积极性。

2. 基层组织关系界定不清。前面提到各组织的职能时，会发现它们之间大多数职能是重叠的，这就造成了现实中基层组织关系界定不清的问题。（1）村委会“准政府化”，演变成乡镇党委政府的村级机构。按照法律规定，乡镇党委政府负有指导、支持、帮助村民委员会开展工作的责任，但不能干预村民自治范围内的事项，村民委员会只是有义务协助乡镇党委政府开展工作，二者并没有隶属关系。但现实中，二者权责上很难划清界限，直接导致村民委员会作为准政府组织，二者的关系演变成实际上的上下级关系。如近期河南省周口市在试点“平坟复耕”工作时直接规定，对不带头执行的村干部就地免职，这种以行政命令干预村民自治的行为是十分普遍的。（2）“村两委”（指村共产党员支部委员会和村民自治委员会，前者简称为村党支部，后者简称为村委会）职能重叠，争权现象普遍发生。按照规定，村党支部不能干预村委会职责范围内的事项，但实际上村支部的职能除了负责党务工作外，其他职能和村委会是重叠的。两个功能重叠的机构，极容易发生争夺村庄公共权力的行为，进而导致“村两委”闹矛盾的现象发生。（3）经济合作组织定位不清。近年来，农民专业合作社跨村组织，或者农民专业合作联社的逐渐发展，使得经济合作组织超越行政村的界限，其和村两委的关系很难定位，而法律上的相关条文极其模糊。

3. 基层组织功能发挥不到位。近年来，关于反映村干部“不作为”、“乱作为”、损害村民利益行为的上访事件逐渐增多，有些地区还出现了三个 80%现象：县级政府 80%的信访来自农村，其中 80%反映村干部问题，其中 80%反映村干部贿选问题。笔者认为这些现象的出现，主要体现了基层组织功能发挥不到位的问题。（1）农民权益得不到有效维护。近年来，因征地、拆迁引起的利益纠纷甚至群体性事件中，鲜见村委会代表村民利益，为村民争取利益的；在基层政府和村民利益不一致的地方，村委会多是作为基层政府执行者的身份出现，对上负责，而不是对村民负责。（2）对村集体经济发展不利。目前，我国有 200 多万个村集体经济组织，其中仅有 8000~10000 个集体经济发展水平较高，其余大部分发展水平较弱，不少地区的村集体资产长期闲置，集体经济已经名存实亡。以华北地区某县为例，村集体经济收入为零的占全县所有村的 95%。集体经济是村级组织运转经费的主要来源，集体经济衰亡的直接后果是村级组织自营困难，经费紧张，甚至负债运转。此外，村集体经济还发挥着与村民连接的纽带作用，村民通过村集体经济获得经济收益，村级组织也以此获得村民的支持。（3）农民专业合作社职能尚未充分发挥。据统计，截至 2012 年第三季度，我国登记注册的农民专业合作社达到 60 余万个，入社农户达到 4600 多万，占全国总农户的 18.6%。多数村民和多数地区尚未建立经济合作组织，导致其对接市场的能力薄弱，故其服务农民生产生活，带动农村经济发展的作用尚未完全发挥。

总体而言，这种问题的存在体现了我国现有农村治理结构呈现出的“维稳型”特点，不符合当前农村发展所面临的新形势。当前，我国新型城镇化高速推进，城乡产业转移趋势显现，农村的发展势头逐渐增强。为了适应这种形势需要，农村基层组织必须进行改革，以构建与之相适应的“发展型”乡村治理结构。因此，对农村基层组织进行优化就成为当务之急，这也显示了本研究的意义所在。

二、已有研究成果综述

（一）关于民主选举问题的研究

关于民主选举问题，主要是研究选举受到干扰和干预的原因。党国英认为贿选、宗族势力干扰选举行为的发生是因为村干部并不是无关轻重的“芝麻官”，他们手中掌握的权力“含金量”很大，因而越是经济发达的地方，人们越有可能追逐权力，贿选也越有可能发生。 [1] 同时，他认为存在一些制度弊端使农民低估了选票价值。要解决这些问题，短期的解决方法是严格落实《村委会组织法》，保障农民的投票机会，对干扰选举的行为进行法律界定；长期来看，一要提高农民收入，增加贿选成本；二要缩小村干部的权力，使其权力只限于十分必要的公共事务。对于农民低估选票价值，易被贿选影响投票行为的现象，允春喜将之称为“政治冷漠”，并认为其原因有“权威崇拜”和“官本位”的传统观念，经济地位低、参与成本高导致的政治参与信心不足，民主参与机制不完善导致的利益表达渠道不畅等因素。 [2] 因而发展农村经济、完善制度建设、培养现代民主观念、提高农民素质成为解决问题的主要对策。

（二）关于基层组织运行问题的研究

农村各基层组织运行中出现的问题及相应对策建议是学者研究的重点。申静[3]、肖立辉[4]、李尚浦[5]、于水[6]等分别就某一地区进行实证调研，指出村两委关系、乡镇党委政府和村委会关系不清晰，村级组织设置和现实冲突较大等问题是阻碍农村民主建设的主要问题。吴扬从乡村治理的现实定位视角展开研究，认为农民对村民自治的愿望与公共服务的需求日益增加和国家通过基层行政机构对农村社会的强控制治理模式产生冲突，如政府行政权力与村民自治权利的冲突，乡村债务风险的加剧，人治大于法治的乡村治理模式等，并认为这是问题产生的原因。 [7] 一些学者从研究“村干部”入手寻找问题的原因。如唐晓腾认为，农村社会的利益结构加速分化，乡镇党委政府和农民之间的需求性职能矛盾和制度性职能矛盾，使“村干部”处于一种尴尬的“角色冲突”中，并导致“利我”的角色定位选择。 [8] 再如申静认为，村干部作为村庄的“监护人”，监护功能因市场的介入而逐渐弱化，因为市场意识一方面增强了村干部的个人意识，另一方面使村民对村干部的依赖减弱，村干部变成了“弱监护人”。监护功能的弱化，一是使无法“上传”和“下达”，二是使村干部控制社区能力减弱。通过分析进一步指出，村庄自治实际上演变成村干部自治，村干部则变成现代的经济人。 [3]

市场的介入改变了村民在村庄中的经济地位，影响到乡村的政治权威。高洪贵认为农村劳动力外出务工改善了村民的经济地位进而影响村民的民主诉求。[9]陶振认为，税费变革、市场化以及农民行动单位的原子化带来的利益和价值认同资源流失冲击了基层政权的“公信力”，出现了信任危机隐忧。 [10]这种现象的结果是农村政治权威消退，民间传统组织化治理权威兴起，导致了现在的乡村治理危机。 [11]

许多学者提出了解决问题的对策，不少学者以经验借鉴的方式提出政策建议。如渠桂萍研究了日本的农村基层组织，提出了以乡镇党委政府为核心增强服务功能；分离行政和经济职能建立“农协”一类的经济合作组织；培育社区文化塑造村落精神凝聚力三个政策建议。 [12] 项继权、靳利华等研究了美国、欧盟、印度等国外的农村基层组织，提出了基层组织应因需而设，组织形式要灵活多样，要根据实际情况进行适应性调整，法律上明确定位等政策建议，同时强调要理顺党政组织、自治组织、经济组织的关系，党政和自治组织要实现服务职能的转变等。 [13][14] 贾金荣、于水等针对“村两委”关系问题提出了组织重构的政策建议，但具体做法上存在争议，一些学者坚持 “一肩挑”模式，一些学者则坚持强化村委会的自治功能。[15][16]还有学者提出了在有条件的地区实行村干部职业化、公职化，[17]把经济合作组织纳入乡村治理结构[6]等建议。苏南是我国农村发展较为成功的地区，许多学者将其作为经典案例进行研究，总结出“苏南模式”，认为这一模式极具推广价值。但胡必亮以“中国十大名村”为例说明中国的村庄发展道路应呈现多样化特征，相应的农村基层组织也要呈现多样化特征。一个地方的成功经验并不能完全照搬到另一个地方。 [18]

（三）已有研究成果简评

纵观这些研究成果笔者发现，不管是理论研究还是政策建议，大都以一种向村民输入民主政治的思路进行，这和我国农村地区制度改革是“输入型”而非“诱致型”是基本相符的。必须清楚，构建完善的乡村治理结构，只有满足农民的需求才能成功。同时，制度改革特别是关于组织机构的改革，实质上是激励机制和约束因素不断调整的过程，以做到“激励兼容”。对于农村基层组织改革来说，则是要形成能够激励基层组织参与主体做好本职工作的制度环境，而现实中种种问题的存在正是因为这个制度环境“激励不兼容”。这就有必要找出“激励不兼容”的原因，再根据这些原因进行制度设计，而鲜有学者从这个视角进行研究。这正是本研究视角、理论、方法及结论的创新之处。

三、相关问题的理论再思考

（一）理论基础和理论匹配

1. 机制设计和激励兼容。激励兼容是机制设计理论的核心概念。该理论的基本内涵是在自由选择但信息不对称的情况下，为达到某个目标，需要一套由激励因子和约束因子组成的机制，使参与主体能够在各自的约束条件下，谋求自身利益最大化的选择策略相互作用，实现预期目标。这个过程是“信息不对称条件下的信息交换和非合作博弈过程”。在信息不对称条件下，委托人要避免代理人的逆向选择和道德风险，要通过协议使得代理人在实现自身利益最大化的同时，做出委托人期望的选择行为。这时，首先需要委托人设计一套激励机制供代理人选择，继而由代理人做出接受还是拒绝的决定，最后代理人根据接受的机制做出行为选择。这里的机制必须满足参与约束和激励兼容约束两个条件，其核心是做到了激励兼容。一个激励兼容的机制，能够使参与者在谋求自身利益最大化的同时，保证机制设计者预期目标的实现。但事实上，只有在完全信息假设条件下，委托方和代理方才能同时实现利益最大化，而现实是信息不对称，这就必须放弃最优策略均衡假设，在机制中引入激励因素和约束因素，最终实现激励兼容。

2. 激励兼容和农村基层组织。农村基层组织改革，也是一个激励兼容机制设计问题。乡镇党委政府、村党支部、村委会等行为主体，作为代理人，村民和县级以上政府则是委托方，形成了“委托—代理”关系。这种关系中，乡镇党委政府领导干部、村两委干部的最大化利益目标是不一样的。他们在面对当前农村的体制机制提供的激励因素和约束因素时，各自都处于信息不对称的位置，做出的理性行为选择也不一样，就出现了逆向选择和道德风险的可能。因此，农村基层组织改革实际上是一个激励机制设计问题，也需要激励兼容。

农村治理结构中存在着多个“委托—代理”关系：一是县级及以上政府将乡镇域范围内的政府工作委托给乡镇党委政府；二是村民将政府职责范围内的公共服务职能委托给乡镇党委政府；三是村民将村民自治范围内的事项委托给村两委；四是乡镇党委政府把村域范围内的政府工作、公共服务职能委托给村两委。此外，参与农民专业合作社的农户把部分生产经营职责委托给专业合作社。

在这些不同的“委托—代理”关系中，行为主体支付函数是不一样的。比如村民希望有个良好的发展环境，希望乡镇党委政府和村两委维护自己的合法权益；村两委干部则希望自己在管理村庄事务过程中获得最大收益，包括现金、财产、地位、名誉等；乡镇干部则希望辖区稳定发展，通过政绩获得晋升机会。这就满足了激励机制设计理论应用的第一个条件是各参与主体支付函数不一致，而第二条件信息不对称显然也是成立的。在村庄事务管理中，村两委掌握的信息显然多于村民和乡镇党委政府，而乡镇党委政府则在乡镇事务上处于信息优势地位。支付函数不一致和信息不对称，使得代理方可能做出不符合委托方意图的行为选择，也就是存在道德风险和逆向选择问题。如贿选、村干部“乱作为”、乡镇党委政府干预村民选举等。这是激励机制设计理论应用的第三个条件。

从激励机制设计角度重新审视我国农村基层组织存在的问题，可以使原本各组织独立分散存在的问题纳入到一个系统中去，形成一个相互联系相互依存的整体，这对于设计一套优化方案具有显着意义，可以避免对不同问题逐个击破而出现 “摁下葫芦浮起瓢”的现象。

（二）农村基层组织运行问题原因再解读

引入激励机制设计理论后，就明白问题的原因在于机制的“激励不兼容”。这些“激励不兼容”使得各行为主体做出对自己有利但违背委托方意图的行为选择。因而，分析这些因素就会发现问题的真正原因。

1. 民主选举中的激励不兼容。民主选举过程其实是国家将适合村民自主管理的事项交由村民自己处理，而村民通过选举把自治权交给村委会，简单地说就是国家委托村民选举村委会来执行自治权。这里的委托方是国家，代理方是村民（包括参选者），行为主体是选民和参选者，具体事项是民主选举。这一机制的意图是希望村民能选出称职的村委会成员。而现实中普遍存在民主选举参与程度低，贿选、利益集团干扰、政府干预等影响选举公平公正的现象，以及“应该担当责任的人选不上，不应该担当的人被推上台” 的现象，说明选民和参选者都存在道德风险行为，也即出现了“激励不兼容”问题。

选民是村庄里有投票资格的村民，他们的投票行为由“社会化小农的行为动机”决定，但受到各种激励因素的影响。[19] 村民的“政治冷漠”，贿选、宗族势力干扰选举现象的盛行，说明村民低估了选票的价值，原有的激励因素失效。探究这其中的原因，一是因为村民和村庄集体的利益关系“脱钩”。我国的小农户处于社会化小农阶段，以追求比较收益最大化为目标，其行为选择均是围绕着这个目标。 [20]农民的工资性收入（外出务工收入）扮演着最重要的角色。国家统计局公布的报告显示，2012 年外出农民工总量达 2.63 亿，成为农民增收的首选途径。土地确权颁证以后，农民家庭经营收入，特别是种养收入，被农户当作自己的分内之事。村集体经济在多数村庄逐渐消失，逐渐被村民忽视。二是因为村委会成员往往由村庄精英来担任，一般村民当选的可能性不大。乡村精英的政治背景好、家族势力强、经济地位高，容易结成“权力—利益网”，将一般村民排除在外。两方面综合起来，也就使村民觉得公共权力既和自己无关，也遥不可及，村民也就失去了兴趣。 [21]

村庄中“权力—利益网”的固化，使公共权力成为乡村精英争夺的焦点，形成了各种干扰选举行为的动机。对于参选者而言，不管是贿选还是其他途径，都需要支付额外成本，这是以期望当选后获取更多利益为前提的。笔者走访山东省某村庄遇到一个奇怪现象，村委会主任和乡镇民政干部达成利益共识，收取2000~3000 元的好处费，便可允许去世老人土葬。村委会主任扮演中间人角色，获取部分好处。这其实就是参选村委会的预期收益之一。村委会主任还掌握着村集体资产的支配权、村庄土地的分配权、公共工程的管理权，扮演着乡镇党委政府的村级代理人、民意上传和信息下达的信使，其权利“含金量”很大，可获取的利益空间巨大。但同时，村干部的权力约束机制尚未建立起来。缺少了权力约束，村干部行为的自由度很大，更容易为自己谋利。

现实中，乡镇党委政府极容易干预选举。村委会事实上扮演着乡镇党委政府村级代理人的角色，使名义上的自治组织演变成准政府组织。乡镇党委政府需要能配合自己工作的村委会班子，这就有动力干预选举，甚至更改选举结果。现有制度设计恰好提供了这种便利，如村委会成员的工资福利、考核结果等均由乡镇党委政府决定。

综上可知，原有制度中的激励村民参与民主选举的因素失灵，约束参选者干扰选举、乡镇党委政府干预选举的因素失灵。这一方面抑制了村民参与民主选举的积极性，形成“政治冷漠”；另一方面，则使各种扰乱选举的行为普遍发生。

2. “村两委”运行中的激励不兼容。村支部除了党务工作外，其职能和村委会是重叠的，两者共同掌握着村庄的公共权力，在“委托—代理”关系中所处的位置是相同的。因此，有必要把村党组织和村委会放到一起来分析。

“村两委”运行中出现的种种问题，其实是执行主体做出了有违政策设计者和委托方的行为选择，即存在“激励不兼容”。问题的原因在于“村两委”处于一种“双重委托—双重代理”的关系中，导致执行主体追求自身利益最大化的行为选择。一方面，村民将村庄的公共权力委托给 “村两委”，期望他们管理好村庄事务，为村民服务；另一方面，乡镇党委政府委托“村两委”，代行政府职权，配合乡镇党委政府工作。在这种双重的委托代理关系中，存在两种激励约束组合方式，决定了两种行为选择。 “村两委”的成员，是乡村精英，他们的行为选择更理性，更趋于自身利益最大化。

乡村自治的制度设计中，“村两委” 既可以优先分享村庄发展成果，又可以获得“权力—利益网”带来的收益，还可以享有权威、名誉等带来的精神满足；同时，其公共权力受到制约，如村民有权力弹劾村委会成员，党员可以弹劾村支部负责人等。理论上而言，“村两委”既受激励也受约束，是可以做到激励兼容的。但现实并不是这样，就激励因素而言，村民和“村两委”的利益脱钩，“村两委”对村民的约束力弱化，村干部变成“弱监护人”。这意味着前面提到的第一和第三项激励因素失灵，只剩下“权力—利益网”带来的收益，这种收益是权力寻租性质的。此时，掌握了村庄公共权力，就意味着可以凭借权力优势获取各种利益。就约束因素而言，村民和党员有权利弹劾罢免“村两委”干部，但运行程序成本太高，而鲜有村民使用，弹劾成功的案例更是少之又少。近年来，实行村务公开、成立监督机构等方法，在少数经济发达的农村地区颇有成果，但在经济落后的地区要么流于形式，要么成为村庄内部争夺权力的工具，究其原因莫过于落后地区村民的政治冷漠。综上可以说乡村自治的制度设计，在不少地区异化成只有使村干部进入乡村“权利—利益网”的激励因素，而缺乏行之有效的权力约束机制。

从委托代理的视角，可以把乡镇党委政府和“村两委”的关系，理解成乡镇党委政府委托“村两委”处理政府职权但和村民有关的事项，即代行政府职权。这其中的激励因素是“村两委”配合乡镇党委政府工作而带来的利益：乡镇党委政府根据各村级组织工作配合情况分配公共资源；乡镇党委政府为村干部带来的各种发展机会；乡镇党委政府掌握着约束“村两委”干部行为的权力，如任免权（法律上是不存在的，但实际中却相当普遍）和考评权。村民和乡镇党委政府都可以评价村干部，村民代表着民心，但不能给村干部带来发展机会（不能晋升）；乡镇党委政府决定着村干部的绩效补贴和各种发展机会。以上这种激励与约束的组合方式决定了“村两委”不得不作为乡镇党委政府的村级代理人。

在这种双重的“委托—代理”关系下，“村两委”面临着选择，是作为自治组织还是准政权组织存在。前面的分析实际上已经给出了答案。乡村自治中，村两委有利用“权力—利益网”获取利益的激励，而受不到有效约束；乡政村治中，村两委既有配合乡镇党委政府工作的激励，也有强有力的约束因素，不得不选择作为乡镇党委政府的村级代理人。在利益不一致甚至冲突的情况下，“村两委”会选择维护乡镇党委政府的利益。如紧挨着“南水北调”东线的一个村庄，村民因不满征地补偿标准和征地补偿费用未经村民同意就由乡镇党委政府决定其使用用途，而发生了村民集体阻挠工程施工的群体事件。 “村两委”在事件处理中选择站在乡镇党委政府这边，而没有维护村民的合理权益。近年来农村上访事件、群体性事件多是因为合法权益被侵害，无处申诉，绝大多数的“村两委”不作为或站在村民对立面上。这说明被异化的激励约束组合，既使“村两委”可以不受约束地利用村庄公共权力，又使“村两委”选择作为乡镇党委政府的代理人。

3. 基层组织关系间的激励不兼容。这里分析的基层组织关系是指乡镇党委政府和“村两委”的关系，村支部和村委会之间的关系。关于前者已在分析“村两委”运行中存在激励不兼容时涉及，故此只分析“村两委”内部关系的“激励不兼容”。

“村两委”关系不协调的主要原因在职能重叠，定位不清。职能重叠是指村党支部除党务工作外负担的工作和村委会一样。定位不清是指“村两委”难以对各自的职能进行准确定位，不能分工合理、协调一致。笔者认为这是重复委托代理产生的问题。 “村两委”在委托代理关系中处于同样的位置，实际上是村民和乡镇党委政府将村庄自治事务和政府职权同时委托给“村两委”，即重复委托。 “村两委”各自都具有独立行为能力，面对同样的激励约束组合会做出同样的行为选择，这就不可避免地出现了行为重复，甚至会出现行为冲突。许多学者的调查结果显示，有不少比例的村庄存在对公共权力的争夺。这种重复委托是有违公共产品供给的代理主体单一而明确这一必然要求的。

不少学者注意到了“村两委”关系不协调这一普遍发生的现象，提出了两种解决对策：一种是实行村两委“一肩挑”，即村支部书记同时兼任村委会主任；一种是清晰划分职能，理顺相互关系，从而合作共赢。前者有利于形成单一而明确的代理主体，避免重复委托，但却不符合村民自治的根本原则。后者却缺乏现实可操作性，执行中要靠村干部“觉悟”，不符合制度设计的要求。此外，笔者认为，这两点建议只是对“权力—利益网”中的公共权力进行重新划分，并没有改变机制中的“激励不兼容”。可以说，只是改善了“村两委”的关系，并不能解决运行中的问题。

四、农村基层组织优化的思路

笔者运用激励机制设计理论分析我国农村基层组织，发现存在较为严重的“激励不兼容”，导致了种种问题。解决问题的思路就是从制度设计的角度对现有机制中的激励因素和约束因素进行调整，做到激励兼容。这包括消除不当激励、矫正过度激励、增强弱性激励，做到激励与约束对等。

（一）权力回归——重建村民会议

村庄公共权力如何分配、由何人掌握是对农村基层组织进行改革的关键问题。村民利益与村庄集体的脱钩，造成了村民“政治冷漠”，使得选举过程易被贿选等因素干扰，这实际上是村民主动放弃权力，是激励弱化的表现。 “村两委”能够掌握不受约束的公共权力，获取“权力—利益网”的收益，既助长了贿选等选举干扰因素，又容易使村干部不履行应尽职能，这是不当激励和过度激励的问题。公共权力在其中扮演着最为核心的角色，有必要对其进行重新分配。公共权力最应该由村民自己掌握，这一方面能激励村民积极参与村庄公共事务，另一方面则对村干部形成有效的权力约束。村民掌握权力的最有效方式是村民会议，故要重建村民会议以确保权力掌握在村民手中。重建的村民会议与《村民委员会组织法》中的村民会议有所不同：一是每年必须至少召开一次；二是村委会仍然存在，但权力回归村民；三是附设执行机构，即村务工作小组；四是凡有选举权的村民都享有知情权、质询权、监督权、提案权（指村民可以单独或或者联名向村民会议提出关于村庄管理、发展等的意见）。这是针对不少村庄村民会议流于形式或名存实亡的现状，也是为了确保权力真正掌握在村民手里。权力回归村民，也就打破了“权力—利益网”，解决了因权力错置而引发的“激励不兼容”。

（二）机构重置——村务工作小组

机构重置是指村委会职能调整和成立村务工作小组。村民会议掌握实权后，村委会职权被大大压缩，其职能也应做出调整。职权调整后的村委会，作为村民会议休会期间的代行机构存在，其职能限定在以下几个方面：做好村民会议的筹备工作；收集村民关于村庄事务的意见；协同村务工作小组制定村庄发展规划；质询、监督、审核、评价村务工作小组执行工作情况，并向村民会议报告；协调村际关系；调解村民利益纠纷等。村务工作小组是村民会议决议的执行机构，其职能是完成村民会议交代的任务。村务工作小组成员既可以由民主选举产生，也可以通过推荐、自荐的方式产生。与村委会不同的是，他们是村庄的工作人员，村民要为其工作支付报酬。村务工作小组的工作范围应该包括以下几个方面：一是向村民会议作年度工作报告；二是制定年度工作计划；三是村庄财务报告，包括上一年度决算和下一年度预算；四是参与制定村庄发展规划；五是完成村民会议交代的各种事务，包括基础设施建设与维护、公共卫生、治安保障等。

机构重置后的村委会，是义务性、服务性的，具有象征性的公共权威，而不具有实质的公共权力。这对那些想利用权力谋取自己私利的参选者而言意味着不再具有吸引力，对抱着同样动机的村干部而言意味着牟取私利机会的消失，这就解决了民主选举和组织运行中的不当激励问题。这样参选者将是年龄较大、责任心强、德高望重、志愿服务村庄的村民。村务工作小组性质是村庄雇佣的工作人员，其成员一般是志愿服务农村、有能力的年轻村民，也可以面向社会招聘志愿者。这种雇佣制解决的是对 “村两委” 的弱激励问题。村务工作小组为获取报酬而工作，工作好坏决定了获得报酬的多少，是一种有效的激励方式。

（三）“政”、“治”分离——设立农村公务员

“政”、“治” 分离是指政府职能与村民自治相分离。这种设计是为了解决双重委托和重复委托产生的激励不兼容问题，具体思路是乡镇党委政府要把政府职权收回来由政府承担。可考虑设立“农村公务员”，参考公务员制度建立农村公务员制度。一个行政村配备一到两名农村公务员，让其负责统筹乡镇党委政府的村级事务，其待遇、考核、奖惩、晋升等均参照乡镇党委政府公务人员，具体职责包括国家政策的宣传和执行、乡镇党委政府和自治组织的协调、反映村民意见及负责其他事项。

设立农村公务员，不同于村干部公职化，而是在保持村民自治独立性的前提下，设立公务人员负责政府职能。其可行性依赖于以下几方面：一是大量的“大学生村官”工作在农村。据《2012 中国大学生村官发展报告》统计，从 2008 年启动“一村一名大学生村官”计划至 2011 年底，在岗大学生村官数量超过 21 万，到2015 年数量将达到 40 万人，到 2020 年将达到 60 万人，实现一村一名大学生村官的目标。二是农村居民点数量正大量减少，行政村合并进程将加快。据陈锡文在 2013 年中国农业发展新年论坛上作的《城乡一体化须先搞清城镇化到底是什么》讲话，从 2000 年到2010 年行政村数量从 73 万减到大概 59 万，农村居民点数量从 330 万减少到 270 万。三是我国每年都选派大量的干部驻村帮扶，选调大量的高校毕业生到基层任职工作。笔者以为可以将这些条件综合考虑，建立农村公务员制度。

（四）政经分离——农民合作社

“农民合作社”是今年中央一号文件首次提出的一个概念，它不仅包括农民专业合作社还包括社区的合作社，如集体经济组织的合作社以及联合的合作社，如股份合作社。近年来，我国农村经济合作组织发展迅速，据统计，截至 2012 年第三季度，入社农户达到 4600 多万，占全国总农户的 18.6%。农村经济合作组织已经在农村经济发展中起到关键作用。因而，笔者建议从制度化的角度将其纳入到乡村治理结构中，让其承担部分经济发展职能，以便政经分离。

农民合作社是自愿联合、民主管理的互助性经济合作组织，是被国内外的成功经验证明了的最适合农民发展农业生产、繁荣农村经济的生产组织方式，其内部的机制设计是符合激励兼容这一要求的。将农民合作社以制度化的形式纳入乡村治理结构，并不意味着所有农户都要加入农民合作社，而是农民自己决定是否加入。这也是农村地区市场化的必然要求。

（五）加强党建——强化党的核心地位

农村基层党组织建设的好坏事关我党在广大农村地区的执政基础。在前面的分析中，村党支部运行过程中同样出现了严重的“激励不兼容”，造成不少地方的党支部失去村民的信任，基层党建陷入尴尬境地。

农村基层党组织建设的核心问题在于如何增强党组织的核心领导作用。这包括以下几个方面：

1. 理顺村党支部和村委会关系。机构重置后的村委会作为村民会议的服务机构，其职能包括在村党支部的职能范围内，且村庄的老党员多为思想觉悟高、责任心强、工作经验丰富的村民，在村委会选举中容易当选，因而笔者认为在条件成立的情况下，实行“村两委”一肩挑。这里的条件就是村民会议表决通过。这就理顺了村两委的关系，形式上确保了村党组织的领导核心地位。

2. 发展党员问题。笔者走访过许多村庄，发现党员发展“近亲繁殖”问题特别严重。党员象征着政治地位，党员身份在农村青年当中成了稀缺资源，“近亲繁殖”问题便越来越严重。解决这一问题的办法在于制定严格的党员发展标准，不仅重视其思想品质，更应重视其能力素质，如发展经济能力。应优先发展村务工作小组中表现优异者、农民专业合作社理事和骨干、农民企业家、种田能手等。将这些优秀人才吸纳进党组织，有助于树立村党支部的实质核心领导地位。

3. 提升党建活动质量。这包括扩大农村党组织的工作覆盖面，加强基层党组织带头人队伍建设；强化村干部“一定三有”政策，健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制，提升推动农村发展、服务农民群众能力，这是维持核心领导地位的基础。

4. 加强农村党风廉政建设，强化农村基层干部教育、管理和监督，开展集中查办和预防涉农惠农领域贪污贿赂等职务犯罪专项工作，坚决查处发生在农民身边的腐败问题。

至此，本研究提出了一套完整的农村基层组织优化方案。这一方案还需要几方面的外部工作配合。一是加速推进乡镇党委政府职能向公共服务职能转变，精简机构，裁减冗余人员，部分人员可分流到农村公务员。二是做好行政村整合工作，适当扩大行政村规模，减少行政村数量。这两点有助于降低农村基层组织改革的成本。三是修订相关法律法规。有必要对《村民委员会组织法》《农民专业合作社法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等进行修订。四是继续推进公务员制度改革，将农村公务员作为国家公务员招录的主要来源。后两点主要是为该方案的实行提供外部保障。

五、结语

本研究旨在从激励兼容这一视角解析农村地区基层组织运行中出现问题的原因，并提出一个改进方案，并不是否定现有的乡村治理机制。事实上，现有的乡村治理机制还有很强的生命力，不乏成功典型，如 2005 年评选出的“十大名村”。我国地域辽阔，各地情况差异很大，并没有一个治理模式能够适应全部地区，“十大名村”各自的治理模式也各不相同。这意味着我国农村的治理模式已经从单一性走向多样性，呈现出多样化的发展道路。本研究提出的优化方案，也只是基于理论分析提出的一种思路，其有效性还有待实践的验证。限于研究者水平，本研究还显粗略，既需要随着研究的深入不断修正，也需要对诸如村务工作小组、农村公务员的相关问题进行更全面的研究。

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